Nytt skatteutvalg – ny skattereform. Kritikk av mandatet

Jeg er et avsnitt. Klikk her for å legge til din egen tekst og redigere meg. På denne plassen kan du fortelle din historie og la de besøkende få vite litt mer om deg.

Sentrale formål for en skattereform

En desemberdag i 2017 påpekte Sigrid Klæboe Jacobsen, leder av Tax Justice Network Norge, behovet for en ny skattereform, med henvisning til utviklingen i den globale økonomien. TJNN framla da sin strategi for en nødvendig regelverksutvikling under tittelen "Enhetlig beskatning av multinasjonale foretak".

18. juni 2021 kommer så regjeringen med et nytt skatteutvalg som skal ta for seg disse utfordringene. Skatt er politikk og det er ikke til å undres over at en høyreregjering legger en høyrevinkling for dette viktige arbeidet. Det er dermed viktig for politiske aktører og alle andre å være med i prosessen.

Utvalget skal i henhold til mandatet trekke opp perspektivene for fremtidens skatte- og avgiftssystem. Det er bra at vi nå omsider, også her i landet, får satt søkelys på utfordringene i skattesystemet, laget for industrisamfunnet og en nasjonalt basert økonomi for mer enn 100 år siden. I en globalt basert økonomi kommer det gamle regelverket til kort: foretakenes skattegrunnlag overføres til skatteparadiser og særskilte fritaksordninger samtidig som eierne fikser biffen med sine skattetriks og kraftig formuesvekst. I den globale økonomien er skatt en kostnad som foretakene må strippe til et minimum for å overleve. Når statenes skatteproveny undergraves sitter dermed folk flest igjen med regningen, kutt i velferdsordninger og andre offentlige oppgaver og kraftig gjeldsøkning, både i offentlig og privat sektor.

«The internet has completely changed the way the world works by changing how information is exchanged and business is performed” fastslo G20-lederne på sitt toppmøte i St.Petersburg i 2013. Det er på høy tid å stake opp en ny kurs for utviklingen av skattereglene. En norsk skattereform må i alle fall ta sikte på å gi langsiktige løsninger på tre områder:

      • Den økende forskjellsutviklingen må stanses, og formuesforskjellene må      reduseres: Forskjellsutviklingen er helt ute av kontroll for styresmaktene. Politikerne må sørge for at vi nå får prosesser hvor også skattesystemet settes inn mot denne utviklingen.

      • Overskuddsflyttingen må avverges: Mye tyder på at det her ligger et provenytap for Norge på rundt 20–40 milliarder kroner årlig, kanskje mer.

      • Den digitale økonomien må skattlegges: De digitale gigantene betaler svært lite skatt globalt. Skattlegging av inntekt uten fysisk nærvær krever utvikling av helt nye skatteprinsipper.

Og så: hva finner vi i mandatet?

Privat sektor skal styrkes – privatisering og fortsatt skattelettepolitikk

«Formålet er blant annet å vurdere hvordan skattesystemet kan endres for å styrke produktivitetsveksten og konkurransekraften i norsk økonomi, samt hvordan det kan legges til rette for et sterkt og mangfoldig privat eierskap i norsk næringsliv». Og videre understrekes «… behovet for å styrke insentivene til å arbeide og til å skape flere lønnsomme arbeidsplasser i privat sektor. Utsiktene til press på offentlige finanser forsterker behovet for å holde de samfunnsøkono¬miske kostnadene ved beskatning lave».

Skattelettepolitikken til høyrepartiene er tonet ned. Økonomenes kullsviertro på «trickle down» fikk banesår ved finanskrisen i 2007/-08 og etter en seig zombie-tilværelse er den nå ute av den forestående nyorienteringen, ser det ut til. Skattelettepolitikken har ikke ført til ny ekspansiv privat sektor i næringslivet og nye skatteinntekter for det offentlige. Til tross for dette skal det fortsatt satses på privat sektor selv om ny statistikk viser at Norge nå er inne i en katastrofal utvikling i eksportsektoren. Altså, mer av den gamle medisinen som har vist seg ikke å fungere.

Et viktig element i skattelettepolitikken henger igjen: «Utsiktene til press på offentlige finanser forsterker behovet for å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning lave.» Og: «Utvalgets hovedoppgave er å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave i lys av nasjonale og internasjonale utviklingstrekk.»

Skatt er altså fortsatt en samfunnsmessig negativ faktor for regjeringen. Dette er jo dristig tale hvor mange vil peke på velferdsstatenes fortrinn når de økonomiske brottsjøene slår inn. Et mer positivt syn på skattesystemet hadde vært mer passende for dette mandatet.

Noen samlet skatteøkning av betydning er ikke aktuelt for utvalget: «Utvalget skal legge til grunn at forslagene samlet sett bør være om lag provenynøytrale. Utvalget bes også vurdere skatteendringer som bør gjennomføres i et alternativ med samlede skattelettelser.»

Ifølge mandatet er det behov for endringer for å bidra til effektivisering og konkurransekraft, og nye runder privatisering. Utvalget skal gi en oversikt over mulige forbedringer i de ulike skattegrunnlagene og mer spesifikt vurdere endringer i skattesystemet som gir absolutt og relativt lavere skatt på arbeidsinntekter. Reduksjon av skatt på arbeid har som siktemål å få til «… endringer som kan gi økt arbeidstilbud og effektiv utnyttelse av arbeidskraften, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide og igangsette aktivitet som gir flere arbeidsplasser.» Her er det nok utbetalingene fra NAV som ønskes redusert. Det blir interessant å se hva som kommer på bordet her.

Privatisering av offentlige oppgaver innebærer å flytte funksjoner fra demokratisk styrt forvaltning til den profittbaserte styringen i konsernene. Privatisering svekker demokratiet og legger til rette for framvekst av oligarker.

Ikke et ord om behovet for en mer aktiv og innovativ stat, selv ikke etter erfaringene fra de massive offentlige støttetiltakene under korona-pandemien. Synet på statens rolle i utviklingen av næringslivet er allerede et politisk tema. Dette vil utvilsomt måtte sette premisser for skattedebatten, - og forhåpentligvis for utvalgets arbeid.

Regjeringens sterke fokus på det private eierskapet i norsk næringsliv bringer tankene tilbake til den glade tiden før internett. Da var det norsk næringsliv vs andre lands næringsliv, kapitaleksport og kapitalimport. Nå er 2/3 av de «norske» vindmølleparkene eid av utenlandske multinasjonale konserner. Den «norske» nasjonale næringsvirksomheten er globalisert, både i produksjonskjedene, i finansieringen og i eierstrukturen, og mer enn halvparten av verdenshandelen foregår konserninternt. Den aktive tilretteleggingen for eierne av virksomhetene faller i stor grad ut til fordel for utenlandske eiere. Med denne politikken kommer vi i samme bås som utviklingslandene har slitt med i mange år, lua i handa for å få arbeidsplasser.

Fordeling - utjevning

«Samtidig må fordelingshensyn og hensynet til naturens bærekraft ivaretas».

Nåværende skattesystem, som fortsatt i stor grad er preget av 1992-reformen, er basert på skatteevneprinsippet med klare progressive trekk i satsstrukturen, bunnfradrag og innslag av bruttobeskatning, og hvor omfordeling skjer gjennom offentlig velferd innen helse og skole osv. Det er jo hyggelig at regjeringen ikke kommer trekkende med flat skatt, men det hadde vært ønskelig at mandatet ga uttrykk for at nåværende progresjonsnivå i det minste skal opprettholdes. Andelen ultrarike her i landet ligger som kjent fullt på høyde med andre vestlige land og forskjellsutviklingen går sin gang.

Selskapsinntekter og kapitalinntekter beskattes nå med 22 %. Her ligger det et åpenbart degressivt element i skattesystemet, eierinntektene er i det vesentlige holdt utenfor progresjonssystemet, med en skatteregning på linje med lavere pensjonsinntekter.

Dette misforholdet kunne vært påpekt. Det gis et direkte feilaktig innrykk når det heter at skattesystemet kjennetegnes av «… stor grad av likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer.» Utvalget skal riktignok ivareta fordelingshensyn, og kan dermed gå inn på dette forholdet, men de tunge føringene til fordel for private næringsdrivende setter nok en stopper for forslag om økt selskaps- og kapitalbeskatning. Det er ikke et ord om utjevning eller inngrep mor den sterke forskjellsutviklingen i samfunnet. Hovedgrepet her er formuesskatt og arveavgift, sammen med særskilte høye skattesatser på de ekstremt høye lederlønningene vi har sett i det siste. Også denne diskusjonen blir nok lagt til side i utvalget utfra de generelle føringene til fordel for privat sektor.

 

Grønt skifte – grønne avgifter

Ja, her kan vi vente en grundig utredning av mulige grønne avgifter. Det grønne skifte går jo med bulder og brak, og mye natur raseres uten at lokalsamfunnet får noe plaster på såret. Her mangler i dag både hensynet til natur og ikke minst et skattesystem som tar med seg erfaringene fra den gang oljesektoren ble utviklet.

Det spørs om ikke det meste av vannet allerede har rent til havs, internasjonale avtaler tatt i betraktning, men likevel: «Utvalget bør se på om eksisterende skattegrunnlag kan utnyttes bedre, om nye skattegrunnlag bør tas i bruk, og om det kan gjennomføres samfunnsøkonomisk lønnsomme skattevekslinger som blant annet kan understøtte en grønn omstilling.»

Mulig prising av helse- og miljøskadelige aktiviteter blinkes ut. «Mer omfattende prising av klimagassutslipp, blant annet gjennom CO2-avgiften og EU-ETS, er viktig for å nå målene i Parisavtalen.» Her er det nok mulig å komme inn med avgifter med reguleringsformål, uten at ressursbruken påvirkes «i uønsket retning».

Avgifter har en åpenbar asosial side, dette må vi kunne regne med blir behandlet av utvalget. Utvalget skal imidlertid også vurdere om avgiftstrykket kan økes: «Selv om merverdiavgiften utgjør en fjerdedel av samlede skatte¬- og avgiftsinntekter, er det et spørsmål om den kan utnyttes bedre. I NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats ble det anbefalt flere forenklinger og forbedringer i merverdiavgiften».

Det samlede skatte- og avgiftstrykket skal ikke endres: «Inntektene fra CO2-avgiften og andre miljøavgifter kan brukes til å redusere andre, vridende skatter og dermed legge til rette for grønn skatteveksling i tråd med internasjonale anbefalinger.» Dermed liger det en bakdør her for nye skattelettelser innen rammen av det som måtte komme av grønne avgifter.

Et problem i denne sammenhengen er imidlertid det relativt høye avgiftsnivået vi allerede har i Norge, en effekt av mange års skattelettepolitikk. At skatter på næringsvirksomhet er «vridende» er for øvrig en vimpel fra nyliberalistens klassikere. Dette «problemet» kunne godt vært definert i mandatet. Vi andre får lete på google.

Overskuddsflytting

Mens man i mange land tar aktive grep mot uheldige sider ved den globaliserte økonomien, får vi altså her et utvalg som skal finne tilpasninger. Det burde kanskje ikke overraske når vi ser de tunga aktørene som ønsker en slik politikk, som Oljefondet, Aker, Ferd osv. Den globaliserte økonomien byr på mange utfordringer, ikke bare på skatteområdet.

Overskuddsflyttingen er et velkjent problem hvor de globale digitalt baserte verdikjedene skaper en ny virkelighet for næringsliv, klasserelasjoner og ikke minst framveksten av en ny internasjonal klasse av konserneiere.

Utvalget skal gi anbefalinger «blant annet for å unngå internasjonal skattetilpasning.» Overskuddsflyttingen i de multinasjonale selskapene påpekes som et problem som «svekke[r] statens inntekter og skattesystemets evne til omfordeling». Og videre at: «OECDs BEPS-prosjekt har styrket nasjonalt og internasjonalt regelverk mot skattetilpasninger, men det gjenstår fortsatt utfordringer.»

BEPS-prosjektet var en viktig prosess hvor det ble framlagt mange viktige anbefalinger til den internasjonale skatteretten basert på endringer i skatteavtalene og i landenes interne skatteregler. Disse anbefalingene er bare i beskjeden grad fulgt opp i Norge. Her gis et feilaktig bilde av hvordan utviklingen av norske skatteregler har vært i forhold til BEPS-anbefalingene fra 2015.

Og her trekkes jammen EØS-kortet fram: «EØS-avtalen og endringer i EU-samarbeidet setter rammer for utformingen av skattesystemet og hvordan vi kan skattlegge grenseoverskridende virksomhet.» Det er faktisk slik at skatteområdet IKKE omfattes av EØS-avtalen. Og det er heller ingen grunn til å frykte urimelige inngrep fra EUs side, her er det en langt sterkere innsats mot overskuddsflytting enn det regjeringen kan vise til. EØS-avtalen innebærer riktignok forbud mot diskriminering i, og subsidiering gjennom, skattesystemet.

Selskaps- og kapitalbeskatning

Som nevnt foran har vi i Norge et todelt skattesystem hvor arbeids- og virksomhetsinntekter beskattes progressivt og selskaps- og kapitalinntekter beskattes flatt – 22 %. Aksjonærmodellen, dvs. reglene for utbyttebeskatning, skal i teorien sørge for likhet i bedriftsbeskatningen slik at selskapseiernes samlede skatt gjennom selskapsskatten og skatt på utbytte kommer på samme nivå som for andre næringsdrivende. De private holdingsselskapene setter imidlertid en effektiv påle i denne sammenhengen, her blir eiernes utbytte liggende ubeskattet innenfor den såkalte fritaksmetoden.

Mandatet setter et annet søkelys: «Samtidig er det flere elementer i selskaps- og kapitalbeskat¬ningen, inkludert formuesskatt, som bidrar til å vri investeringene og måten de er finansiert på.» Og: «Selskaps- og kapitalbeskatning kan påvirke privat eierskap, produktivitet og verdiskaping. Utvalget bes vurdere hvordan selskaps- og kapitalbeskatningen kan justeres for å redusere vridninger og på den måten forbedre investeringsinsentivene.»

Her skal det nok letes med lys og lykter etter nye mulige unntak og reduksjoner, - ingen grunn til å håpe på forslag om å ta ut de private holdingsselskapene fra fritaksmetoden. Og dette i en situasjon hvor mange land ser seg nødt til å jekke opp selskapsskatten.

Dette bør jo bli et politisk stridsspørsmål. Men tatt i betraktning skatteforliket fra 2016, og de muligheter Oljefondet kan tilby, er det grunn til å være pessimistisk.

 

Digitalbeskatning

OECD har i BEPS-prosjektet kommet med anbefalinger rettet mot digitale multinasjonale foretak, hvor reglene i den internasjonale skatteretten om fast driftssted utvides til også å gi rett til beskatning i et land når foretaket har et såkalt signifikant økonomisk nærvær der. Videre er det pekt på den verdiskapningen som skjer når brukerne benytter datasystemene. Denne verdiskapningen skal kunne beskattes i de landene der brukerne bor. Disse anbefalingen er fulgt opp i utredningsarbeider både i EU og Storbritannia.

I noen grad finner vi dette igjen i mandatet: «Internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper kan bli betydelig endret fremover. Det kan blant annet omfatte hvordan beskatningsrett skal tilordnes land der selskapene ikke er fysisk til stede, og etablering av et globalt minimumsnivå for selskapsskatten.» Og: «Utviklingen i andre lands internrett påvirker også Norge. Utvalget bes vurdere betydningen av utviklingen på disse områdene for beskatningen av multinasjonale selskaper, det norske skattesystemet, skatteinntektene og for norske selskaper, herunder utforske det norske handlingsrommet.»

Det er åpenbart at vi ikke kan unnslippe den pågående fornyelsen av den internasjonale skatteretten. Mange (toneangivende) skulle nok ønske det tatt i betraktning halehengspolitikken vi har sett utfolde seg etter at BEPS-rapportene ble framlagt i 2015. Og mer av dette kan vi vente oss, se bare poengteringen av utforskningen av handlingsrommet. Her er det smutthullene som er interessant, ikke de muligheter vi har til å få opp et bærekraftig regelverk.

Alt i alt

Mandatet preges av ideologiske skylapper. Utfordringene i den globale økonomien kommer dårlig til uttrykk, sentrale problemstillinger som behandles i stort monn i den internasjonale litteraturen blir glatt oversett og utviklingsarbeidet til G20/OECD blir liggende i skuffen.

Sånn kan man ture fram når man har et fett oljefond å tære på, til erstatning for et velfungerende skattesystem.